［摘要］ 社会转型既催生了一系列不可多获的历史机遇，也产生了一系列风险问题。就当下中国所处的历史方位而言，在改革开放政策所开启的现代化转型进程中，经济、政治、文化观念、社会结构等方面的总体转型带来了相应的风险问题。其内在逻辑是社会秩序的革命性变迁提出的国家治理能力现代化的整体性创新要求； 其关键在于实现有效的治理需要建构现代化的国家治理能力。而正确认识和剖析社会转型风险中国家治理能力现代化建构的认知逻辑和行动逻辑，对于国家治理能力现代化建构不仅具有理论上的指导意义，也具有实践层面上的操作意义。

　　［关键词］ 治理能力现代化； 社会转型； 风险治理； 认知逻辑； 行动逻辑

　　进入21 世纪以来，中国面临着一系列前所未有的困难和挑战。市场力量的扩张，引发了社会结构的整体转型，随之也产生了一系列风险问题，继而引发了旨在保护人、自然和生产组织的治理行动。卡尔·波兰尼把这样一个社会变迁的过程定义为“社会转型的‘双向运动’”。其内在逻辑是社会秩序的革命性变迁提出国家治理体系和国家治理能力现代化的整体性创新要求； 其最紧迫的任务是需要客观而全面地把握中国的当下境遇及风险问题，理性认知当下中国社会转型风险，积极建构适应现代化要求的国家治理能力，有效应对转型风险。

　　一、社会转型： 中国的当下境遇及其风险问题

　　中国“正处于由改革开放开启的从农业的、乡村的、封闭的半封闭的传统社会，向工业的、城镇的、开放的现代性社会的转型过程中”。由经济、政治、文化、社会、价值观等诸多领域构成的社会结构模式发生了具有进化意义的整体性转换和型变。社会转型总是伴随着社会风险，而每一次社会转型都伴随着社会风险的历险———它既是社会积累问题的总爆发，更是转型过程中新问题的再累积。在当下中国，在经济、政治、文化、社会、生态等领域里所积累的矛盾已经产生了大量的风险问题。

　　第一，经济双重转型及其风险问题。“从1979 年起，中国经济进入双重转型阶段。双重转型是指体制转型和发展转型的结合或重叠” 。首先，体制转型包括所有制结构的调整和资源配置方式的变革两个方面。所有制结构的调整就是从单一的公有制向以公有制为主体、多种经济成分共同发展转变。资源配置方式的变革，就是由原来的计划经济体制转向市场经济体制。所有制结构的改革必然导致并要求资源配置方式的变革。其次，发展转型就是从传统农业社会转向工业社会，使中国成为一个现代化国家。这是生产方式的革命性变革，与生产力的发展紧密连接在一起，因而又需要体制改革先行。如果不打破计划经济体制的束缚和限制，中国不仅不可能实现从传统农业社会向工业社会的转变，而且中国转型的目标( 现代化国家的目标) ，也无法实现。改革开放以来，我国经济发展取得了举世公认的成就，经济总量已位居世界第二，但是，“目前中国的经济发展，已经出现西方社会那样的景象： 经济发展及其水平与人们的幸福和快乐指数不呈正相关，甚至是负相关” 。究其原因是，市场经济的竞争原则移植和贯彻到社会生活的一切领域，但对人的发展的根本方面却未能引起足够的重视和建设，而经济的高速发展却同时也带来了许多社会问题。要解决这些问题，不能回到老路上去，要通过建构现代化的国家治理能力加以解决。

　　第二，政治重心转向及其风险问题。政治转向与经济转轨两者是相辅相成的，没有政治转向，经济转轨也是难以实现的。改革开放以来我国的政治转向表现为相互联系的三个层面： “由革命政治转向发展政治”、“由集权政治转向民主政治”、“由威权政治转向平民政治”。30 多年来，我国的政治生活从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”，从高度政治集权转向简政放权和政治民主化，从领导者权力建构到公民维权意识凸显。毫无疑问，这些转型体现了我国政治文明发展的取向，然而却同时也带来了许多显性的以及隐性的风险问题： 其一是“以经济建设为中心”战略和理念的错位。“以经济建设为中心”本质上是一种发展“战略”，而不是“理念”。“当在理论上把‘战略’当作‘理念’时，便存在着由‘经济中心’走向‘经济至上’，再走向‘经济的价值霸权’的可能和危险； 在实践上也必定遭到许多难题和困境” 。其二是公民政治生活中对政治的疏离。这与改革开放前政治高于一切的“唯政治化”、“泛政治化”形成了鲜明的对照。人们避谈政治，在日常生活中拒斥政治，实际上反映了人们对政治的消极态度，发展下去必然会导致社会对现实政治某种矫枉过正的冷漠。

　　第三，文化多元多样多变及其风险问题。改革开放以来，我国社会文化呈现出多元多样多变的状况。据调查 ，对当前中国社会影响较大的前五位的文化观念依次是： 市场竞争观念、拜金主义、传统道德、流行文化、享乐主义，而马克思主义只居第十。同样，在多元多样多变文化中，又有哪些因素持久不变呢？ 此项调研数据显示的是道德、利益和价值，而“马克思主义的指导地位”处于倒数第二。这说明，马克思主义对世俗生活的文化影响力不大，同时表明党和国家提出巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位还没有在当下中国社会文化生态中落地生根、枝繁叶茂。此项调查还表明，和以前相比，当下社会人际关系的变化状况居前五位的是： 更缺少人情味、更有独立意识、更为精明、生活质量更高、更加自私贪婪。这说明，以“自我”为中心的社会价值存在已成为普遍的社会文化倾向，这给主流意识形态所提倡的集体主义观念带来风险和威胁。

　　第四，社会结构变动及其风险问题。社会结构与经济结构是相互影响的，但是我国在总体转型过程中，与经济结构的变化相比，社会结构的变化离橄榄型社会阶层结构还有很大的差距 ，落后的社会结构仍然拖着计划经济的尾巴。这导致诸多社会矛盾的产生。另外，作为社会转型之独特标志的单位社会的终结，使得原来单位社会里的“国家—单位—个人”的社会结构向“国家—社会—个人”的社会结构转变孕育着巨大风险，“社会”因被国家和市场挤压而始终没有成为社会结构的主角。

　　这种情况必然导致国家权力无限强大，以至于国家常常跳过社会直接面对个人，这势必引起严重的社会秩序危机。同时，转型后的“单位”所承载的意识形态和政治因素退居幕后，而其利益功能却空前高涨。而且，原来可以从单位获取的公共精神生活资源现在却无法获得，甚至会引发理想主义坠落、物质主义盛行和社会冷漠等严重的公共精神生活危机。

　　处于现代化转型之中的当下中国，是孕育着前所未有之希望的中国，也是面临着前所未有之困难的中国。其希望在于中国的改革经历三十多年的实践探索，在社会转型的政策和战略选择上打破了像前苏联那样的“三垄断” 制度魔咒，也打破了“华盛顿共识” 影响下的经济衰退危机，走上了富强、民主、文明、和谐的国家建设之路。但是，必须清醒地认识到中国目前所面临的各种经济、社会和政治问题对现有国家治理产生巨大的压力和严峻的治理困境，全面而深刻认识这些困境是国家治理能力现代化建构的前提。

　　二、社会转型风险中国家治理能力现代化建构的认知逻辑

　　国家治理能力现代化是对社会转型风险的积极回应。社会转型一方面给社会带来巨大的繁荣，而伴随旧秩序的渐渐消亡也同时带来了风险和不安全感。中国在社会转型过程中显现的或者潜在的风险及其伴随而来的不安全感，使我们在确立未来社会发展方向时倍感困难。正如德国风险社会学家乌尔里希·贝克在考察中国社会发展时指出，中国的社会转型是“压缩饼干”，以历史浓缩的形式，将社会转型中的各种问题呈现出来，带来了前所未有的冲突和碰撞，传统与现代、历史与现实、本土文化与西方文化多重因素交织在一起。事实上，对于社会转型来说，没有哪种结局是预先设定好的，在转型过程中发生的各种风险问题既可以激发人们的乐观，也可以同样引发人们的悲观。在当下，只有主动建构现代化的国家治理能力，才能积极回应社会转型风险。

　　积极回应社会转型风险，首当其冲的是提高国家治理的有效性。社会转型与国家治理是相伴相生和相互推动的，这是特定历史力量作用的结果。然而，随着社会转型的不断推进，国家治理在某些领域和某些问题上出现了失效，从而引发了相应的社会风险问题。在特定情况下，社会风险问题会转化成国家安全问题，甚至从根本上动摇国家存在的合法性。所以，真正的风险不是权力的转移，而是因国家权力的失效导致的国家崩溃。因此，如何改革传统的高度集中的治理结构，培育和发展更多的治理主体，协调相互间的关系，建构互补性的互增强治理网络，提升国家治理的有效性，以应对社会转型进程中不断出现的各种风险问题，就成为中国目前国家治理能力现代化建构的首要问题。

　　其次是制度体系的现代化建设。有学者从19 世纪和20 世纪早期工业化国家的转型历史中发现，“进步主义时代”的美国和“改革开放时期”的当下中国在转型治理方面“面临的问题非常相像： 一是腐败横行、二是假冒伪劣、三是重大灾难屡屡发生” 。危机也是转机。美国在这个时期进行了一系列深刻的制度建设，奠定了“现代国家的基础” 。而就中国而言，其转型与治理的方式体现了与西方国家不同的特点，最显著的特征就是“强国家”治理模式在体制转型和国家治理的适应性调整中得到延续。因此，如何扬弃传统的制度，建构现代化的制度体系，实现制度体系的优化、整合、创新，发挥其综合效益，从而在应对内外部风险方面发挥重要作用，乃是当前中国国家治理能力现代化建构的关键问题。

　　再者是治理路径的本土化选择。当代中国的国家治理不同于西方资本主义的显著特征是西方资本主义走的是一条“公民造社会，社会造国家，国家造政党”的道路，中国走的是一条“政党造国家，国家造社会，社会造公民”的道路。显然，中国治理路径绝不能套用西方的样式，但是也不能拒绝西方治理方式中现代化的合理元素。本土化本身并不拒绝现代化，建立在本土化基础上的现代化治理路径，才能有效应对社会转型风险。不能否认，在社会变迁的现代化进程中，社会转型蕴含着一种具有历史必然性的、昭示历史发展趋势的现代性特征。同样不能否认的是，一个国家在现代化的进程中需要保全或保留自己的传统，具有自己的民族特色，并提供一种国家治理路径的可能性抑或多样性，从而走出“非此即彼”的线性逻辑。因此，探索建构一个既尊重现代性价值又彰显本土化特色的治理路径，就成为实现有效治理的至上智慧。

　　尽管国家治理在政策和战略选择上采取了“渐进的方式” ，但与西方发达国家近代市场化的进程相比，中国30 多年市场化转型过程是迅速的( 美国历经近半个世纪才完成市场化转型) ，由此产生的经济、社会、环境及思想文化领域的转型风险及其对国家治理的挑战是十分严峻的。首先，从市场经济的本质而言，需要国家进行及时和适度的干预。然而国家干预市场也会触发一系列社会风险。其次，市场化转型导致的社会和环境问题也是十分突出的。中国经济的双重转型不仅改变了经济结构，而且改变了社会结构。利益的多元化格局，产生了“经济繁荣背后的社会不稳定”工业化和城市化还带来了严重的环境污染，“这是现代化、技术化和经济化进程中极端化不断加剧所造成的后果” 反映了现代国家治理形态在市场化转型过程中面临的困境。这些已经发生或者可能发生的转型风险，需要国家通过制度、政策和规范加以规避。再次，市场化转型也在一定程度上产生了思想文化变革。价值观的多元化削弱了传统文化价值观，并引发次级风险。普通老百姓中各式各样的社会诉求和维权行动以及其他类型的群体事件形成了中国转型时期独具特色的“新社会运动”。面对近年来急剧增加的请愿、上访甚至自残式抗争，地方政府的决策权威下降，治理能力普遍弱化。提高地方政府对这些新社会运动的回应能力，维护社会稳定，已成为中国转型治理的重要任务。

　　进一步，市场化转型必然催生政治生活与社会生活的民主化转型。市场化转型所产生的种种经济问题、社会问题最终都是政治问题，需要通过政治体制改革来应对和解决。中国的政治体制民主化转型是通过务实的体制内调节而逐渐推进的。在理论上可以把它归纳为“治理适应型”政治体制改革模式。在国家政治生活领域，表现为由“全能主义国家”政体回归“常态国家”政体 。重心从“阶级斗争”转向到服务于“经济发展”，四个现代化”和“经济工作”被确立为“中国最大的政治”。同时，政治生活由“不确定性”向“可控民主”目标审慎推进。在社会生活领域，进一步扩大民主参与，党内民主、基层民主、立法司法科学民主齐头并进，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务； 在政府治理层面进一步推进制度的理性化，从管制走向服务、从人治走向法治，从集权走向分权。较好地巩固了民主政治的合法性基础。我国在“治理适应型”政治体制改革过程中，其总体特征是，改革的主导者和参与者能够在政治上保持战略性的改革共识和理性的政策选择，能够充分利用国家制度框架中有效的政治和行政资源，推动经济改革和发展，以政治稳定为基础推动渐进的政治改革，调整和重构国家治理体系，保持国家治理对转型危机的应对能力和适应性。

　　必须指出的是，中国的社会转型是工业化、市场化、信息化、城镇化、国际化等同时并举，同时还与价值观念和意识形态的转变咬合在一起，是一个非常复杂的变化过程。经验显示，各国在社会转型进程中，都在相当程度上经历了政治不确定带来的国家治理危机。如前苏联戈尔巴乔夫在民主化改革中，公开化、不间断的“革命性改革”迅速摧毁了传统上作为国家权力组织力量的苏联共产党 。几乎在一夜之间，“苏联”从“强国家”到了“失败国家”。与前苏联相比，中国的社会转型总体上是循序渐进的过程，在党和国家的坚强领导下，在特定时间内就经济、社会、文化的某些方面进行有限调整，使得高额的社会成本在渐进的改革过程中比较妥善的得到转移。但是我们离“强大的社会主义国家”还有较大距离，切不能盲目乐观。当前，人们依然能够在相当大的程度上体会到来自庞大官僚体制对改革的阻碍； 大量的权力寻租现象、资源垄断导致的利益垄断及其分配的非均等化现象导致了人们对生活现状的不满； 各类新的经济、社会矛盾大量涌现，传统的体制性社会维稳的成效下降，成本越来越高，转型结果仍然存在着不确定性。

　　三、社会转型风险中国家治理能力现代化建构的行动逻辑

　　国家治理能力现代化，作为中国现代化总体进程中的重要内容，是一个伴随对社会转型风险的认知而不断建构的过程。这里需要重申的是“现代化建构”，而不是其他建构。因此，明确国家治理能力现代化的衡量标准成为国家治理能力现代化建构的前设条件。有学者认为，国家治理能力现代化的衡量标准至少应包含四条： 国家治理的民主化、国家治理的法制化、国家治理的文明化、国家治理的科学化。 据此，其行动逻辑应围绕“由谁来治理”“治理什么”“怎么治理”“治理成什么样”几个重点问题展开。

　　首先是国家治理的主客体建构，即明确“由谁来治理”、“治理什么”这两个紧密关联的问题。其建构的重点在于： 其一是培育“多元”治理主体。相对于统治概念的单一君权而言，民主化治理体系下各方权力更为平等，既包括政府也包括社会组织和人民多方利益博弈和协调。这要求调整国家力量在国家和社会生活中绝对主导者的地位，国家要与社会组织、企事业单位、社区以及个人等不同的行为主体，通过平等的合作关系，依法、民主、科学地对国家的经济、政治、社会、文化等事务进行规范和管理，最终实现社会资源的最有效配置和公共利益最大化。其二是搭建“多向共治”的治理平台。传统的管理方式是一种自上而下的单向管理，它通过制定政策、颁布法令和付诸实施，对社会进行单向度的管理，在很大程度上带有行政命令式的强制色彩，因而管理行为的合法性经常受到质疑。而现代治理则是一个上下互动、合作包容的关系，它主要通过合作协商、建立伙伴关系、确立和认同共同目标等方式实施对公共事务的管理。治理行为的合理性受到更多重视，其有效性大大增加。其三是打造“分权协同”的治理格局。现代治理的本质要求是有序的分权治理。其关键是政府的有效限权、放权和分权，实现“政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会” 的权力清单制度，真正形成一个权力行使有限，政府、市场、社会职能边界清晰的“现代国家治理体系”，实现有效治理。

　　其次是国家治理的路径建构，即明确“怎么治理”。当前我国现代化转型时期国家治理的工作内容纷繁复杂，治理路径有效性直接关涉治理绩效，影响现代化进程。有学者认为，“在‘公正社会’的执政理念下，民生、法治和大部门制应该是必不可少的政策选择。” 这有一定道理，但是没有找到问题的根源。实际上，现代化转型是一个重大的制度变化过程，整个过程具有路径依赖的特征，尤其是对无效率制度的路径依赖成为风险产生的根源。所以国家治理路径的有效性成为国家治理能力现代化建构的关键环节。其建构重点是： 1． 抓住治理的制高点———观念塑造。任何行为都是在观念的影响下发生发展的，治理行为也不例外。国家治理的核心价值就是社会主义核心价值观，国家、社会、个人三个层面上的价值规定，引领着治理主体的治理行为。“人民有信仰、国家才有力量”，在这个意义上，国家治理首先要在全社会培育和践行社会主义核心价值观，实现核心价值观的公民认同。2． 抓住治理的切入点———源头治理。当前社会矛盾集中表现为，因企业改制、土地征用、房屋拆迁、历史遗留等问题引发的社会矛盾，且“成多样多发态势”。这些社会矛盾，既有一些掌权者利用职权谋取私利而引发的问题，也有一些群众诉求未能满足而引发的矛盾。从源头上治理，就要明确矛盾争端的缘起和发展状态，明了矛盾原委，辨析事实真伪，依法妥善解决。实践证明，只有让广大群众从党和政府的方针政策中获得实惠，才能从源头上减少社会矛盾。这既是源头治理的基础和前提，也是提高治理效率的关键。3． 抓住治理的着力点—依法治理。法治是治国理政的基本方式，国家治理能力的提高有赖于各个领域的法治化。“关键是提高各级领导和公职人员依法找法、用法靠法的能力” 。在治理实践中，就是运用法治思维和法治方式解决社会矛盾，把社会矛盾预防化解纳入法治轨道，把依法办事和保稳定促发展有机统一起来。4．抓住治理的突破点—综合治理。转型期各种矛盾的关联性、集聚性、突发性在进一步增强，复杂性在加深，利益冲突在加剧，因此，国家治理不能“头痛医头，脚痛医脚”，而应全面处理、综合治理，从根本上解决“剪不断、理还乱”的各种社会矛盾。

　　再者是国家治理的目标建构，即明确“治理成什么样子”。显然，国家治理能力现代化不能停留在“秩序稳定”这个初级目标上。国家治理能力的现代化的目标建构，还须在四个维度上下功夫。其一是激发社会活力。在当前利益多元化、文化多样化的条件下，国家治理既要确保公共利益和主流道德价值不受侵害，也要根据实际情况尊重差异、包容多样、考虑个别，特别是要保障宪法确认的个人自由，承认合法合理的个性化追求，培育和促进社会组织的成长和壮大，让公民和社会组织充满生机活力，使社会保持动态平衡稳定状态。其二是扩大人民民主。国家治理要以保证人民当家作主为根本，健全民主制度、丰富民主形式； 坚持党内民主、推进协商民主、发展基层民主； 还要广泛发动各类社会组织和公民参与政府的治理工作或者进行自治，赋予他们在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中更多责任； 更要培育壮大社会中介机构，强化其在维护社会信用体系、降低交易成本中的地位和作用。其三是实现社会正义。国家治理就是要努力营造公平的社会环境，促进形成正义的社会制度。其四是增进人民福祉。谋民生之利，解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，此乃深层次的国家治理。

　　国家治理能力现代化建构的行动逻辑，还提醒我们在实践中纠正以下三种国家治理能力的非现代化状态。一是国家( 政府) 的职能范围与权力的控制范围过大。国家( 政府) 既控制政治领域，又控制经济、文化、社会与观念领域，这是旧的计划经济体制与全能主义国家治理的范式。实际上，这类国家治理的范式无法实现长治久安的治理，其治理能力也是不可持续的。这是因为，国家( 政府) 擅长的事情是有限的，而有效政府的关键是做好政府擅长的事情，不是无限扩大政府掌控的范围。为了实现有效治理，首先需要确定国家( 政府) 的作用应该是什么，政府能做什么和不能做什么。而“政府不能做什么”，恰恰是现代国家治理的智慧。二是政府的自由裁量权过大。从历史上看，绝对主义国家的自由裁量权要高于立宪主义国家，传统君主政府的自由裁量权要高于现代民主法治国家，但历史事实证明，前一类国家的治理能力是高度不稳定的，而且通常都会不断弱化。三是各级领导人的个人权力过大。国家治理当然需要一个有效的行政部门，但这并不意味着该部门领导人的个人权力越大越好。反腐败中落马的一些所谓政治强人都昭示着无论哪一级的领导人，一旦个人权力过大、不受约束，都有可能破坏正常的政府功能与行政的有序运作，其结果必然会削弱政府的治理能力。很显然，以上这三种国家治理能力的非现代化状态带给社会的只能是风险的叠加甚至恶化，绝无可能降低、转移风险，更无可能解除风险。这种国家治理能力的非现代化状态将导致全面的、系统的国家治理危机甚至导致国家治理失败，现代化进程将因此中断。因此必须尽快纠正。

　　四、结论

　　世纪之交中国社会的现代化转型的风险，一方面意味着矛盾、冲突和发展的不确定性，带有很强的负面意义； 另一方面转型风险在附带危险的同时，还预示着机会和希望。正如风险理论创始人贝克所认为的那样，风险和机遇是影响社会运动的两种力量。值得欣慰的是，当下中国已经在制度性的背景下察觉和认知了转型过程中发生的风险，它促使我们积极地去建构现代化的国家治理能力，主动去预防、识别、处置转型风险，使我们的社会保持生机和活力。同时，放眼世界文明发展史，“中国的历史坐标”提示我们，在国家治理能力现代化建构的进程中，要坚守三个立场： 一是坚守国家权力在治理体系中的威权地位； 二是坚守中国共产党在国家权力结构中的组织力量地位； 三是坚守国家对经济和社会的主导作用，建设“自主性”国家。唯有此，才能有效应对转型风险，早日建成具有中国特色的社会主义现代化国家。