内容摘要：公务员的九大通用能力建设已推进十年，在十年后的今天，我们有必要进行深入回顾和总结，对公务员公共服务能力重新定位、定义，通过能力要素解析建构公共服务能力框架，战略性地规划与推进能力建设：坚持科学人才观的指导、构建现代公共人事制度、完善能力开发培训机制、优化能力建设制度环境。

　　关 键 词：公务员；公共服务；能力建设；人才；人事管理

　　作者简介：赵立波，中共青岛市委党校、青岛行政学院教授，主要研究方向：公共管理、公共文化服务。

　　中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1007-9092(2013)04-0065-08

　　国以才立，政以才治。在公共服务作为公务员九大通用能力建设十年后，应如何回视、反思其建设思路与工作推进?在“公共服务是政府全方位的最基本职能”①的今天，应如何按照党的十八大“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”要求推进公务员公共服务能力建设?

　　一、十年建设回视与总结

　　2003年原人事部印发的《国家公务员通用能力标准框架(试行)》(以下简称《框架》)，提出包括政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力的公务员九大通用能力标准框架，并对公共服务能力进行粗线条规定：牢固树立宗旨观念和服务意识，诚实为民，守信立政；责任心强，对工作认真负责，密切联系群众，关心群众疾苦，维护群众合法权益；有较强的行政成本意识，善于运用现代公共行政方法和技能，注重提高工作效益；乐于接受群众监督，积极采纳群众正确建议，勇于接受群众批评。《框架》作为具有指导意义与强制作用的能力建设标准，九大通用能力以此为基础开始长达近十年的建设实践及与之相关的理论研究工作。

　　《框架》虽然强调了公共服务能力建设并提出公务员公共服务能力的四方面内容，但该框架并未给出公共服务能力定义并对其构成要素、能力框架、推进战略等进行系统而深入的阐释。实际上，自2000年底原人事部提出要“研究提出不同层次公务员的能力素质标准”到2003年正式推出《框架》，公共服务成为公务员通用能力经历“从无到有”的变化过程。②“从无到有”过程一方面反映了人们对公务员应具备通用能力认识的不断深化，与政府公共服务职能的不断强化；一方面说明“有”的生成较匆忙，对公务员公共服务能力认识尚是初步的，没有给出定义且定位不高、概括较粗，未充分体现公共服务作为我国政府四大职能之一在公务员能力建设中的重要地位、公共服务能力在公务员能力构成中的应有位置，如许多地方将其作为“初级能力”、“普通文员”必备的“应知应会”能力。③

　　由于存在上述局限，自原人事部推出《框架》后，就有学者未按原界定而是结合政府转型、政府公共服务职能等展开深层次探讨，一些研究引入新公共服务理论、能力素质模型等解析公务员公共服务能力；④甚至一些专门培训教材也突破《框架》进行定义，如邱霈恩等将公务员公共服务能力分为专业服务能力、由基础性行政能力与运行性行政能力构成的一般性公共服务能力。⑤一些研究成果则纳入了公务员能力建设实务创新。其中，值得注意的是湖北省参考陈芳教授及其课题组的研究自2010年起推行公务员能力席位标准建设，⑥要求各机关及岗位制定出能力席位标准。虽然该标准体系并未整体突破《框架》对公共服务能力的界定，但有所创新：一是将能力标准与公务员职业发展联系起来；二是将能力标准制定具体到各公务员职位；三是将公共服务能力定位为“基础能力”之上的“政治与行政能力”而凸显其重要性；四是结合不同职级、不同职位等制定能力席位标准，因而能力具体要求乃至名称有所不同，如省直机关公共服务能力、团队管理能力厅局级职务的要求、名称分别是公共服务能力、战略性团队建设能力，而科办员职务则是服务基层能力、团队合作能力等等。

　　对近十年公共服务能力建设进行梳理、总结，从积极意义上分析：一是适应政府转型与公务员能力建设趋势，将公共服务作为通用或核心能力纳入公务员能力建设体系；二是对公共服务能力一些特征、要求进行描述、概括，为开展能力建设创造条件；三是探讨形成分类分级甚至结合具体职位的公共服务能力标准体系，并在录用、晋升特别是培训等实际工作中发挥了作用，一定程度上提升了公务员公共服务能力；四是一批培训教材、研究报告、论著等出版发表，深化了公务员公共服务能力及其建设研究。⑦

　　目前，关于公务员公共服务能力现状及建设绩效深入、系统的量化研究尚未展开，笔者依据自身调查分析并参考学者、社会公众及管理者的调研、评价，形成如下基本观点：公务员制度走过二十年发展历程的今天，公务员包括公共服务能力在内的能力总体上与经济社会发展、社会公共服务需求相适应，基本满足政府工作需要(对此，国家公务员局给出“公务员队伍建设全面加强，整体能力素质不断提升”评价⑧)；也正因此，政府公共服务职能得以履行(对此，党的十八大用“基本公共服务均等化总体实现”予以肯定)，经济社会取得了较快发展。但公务员公共服务能力现状与能力建设工作相关性有待进一步研究，如某省1.5万名公务员用几个月时间的培训、自学，考试优秀率为96.8％，因而“达到了预期的效果”，⑨实际成效并非如考试优秀率那么“明了”。值得注意且极为明显的事实是：虽然对于政府公共服务能力政策要求越来越高、学者越来越重视，但十年前隆重推出的九大通用能力建设已不再是关注热点，甚至在真正实质性开展过公共服务能力建设的培训领域也近乎销声匿迹。笔者并不认为公务员公共服务能力建设问题已经解决或不再重要，而是一些基本的理论问题、政策问题有待解决，甚至这些问题在将其匆忙纳入《框架》时就未理清。在十年实践推进与理论研究积累了经验教训、思想资料基础上，在环境、制度、法律甚至公务员主管部门等都发生巨大变化条件下，进行系统性地总结与研讨、战略性地展望与规划，既十分必要又有可能。这其中，三个问题亟待解决：一是如何对公共服务能力进行定义与定位?二是如何解析其要素并科学设计能力标准体系?三是在新的条件下如何系统而有效地推进公共服务能力建设?