【作者简介】周琼，云南大学西南环境史研究所教授（昆明　650091）

　　【内容提要】 “以工代赈”是清代重要的赈济措施，始于康熙朝，发展于雍正朝，繁荣及完善于乾隆朝。乾隆朝工赈制度规定，官府承担修筑民堤民埝费的一半，佣工者可参加工赈，提高工赈人员的佣金，工赈工程须有一定的规格、范围及规模。主要采取兴修及疏浚水利、修筑城墙及水陆通道、衙署、监狱、仓库、庙宇、学堂及军事工程等措施。工赈的实施增强了灾民自力更生的能力及自救意识，发挥了救灾及增强社会基础设施的双重功效，减少了社会动荡的因素。

　　【关 键 词】乾隆朝；以工代赈；工赈；制度；措施

　　“以工代赈”是清代重要的、辅助性的救灾举措，简称“工赈”，又称“寓工于赈”、“寓赈于工”。在灾荒期间或灾后重建中，为达既赈济灾民、又让灾民自主自救，同时完成社会公共工程建设的目的，根据各灾区的具体情况，或由官府出面，举办诸如修建城池衙署、庙宇学堂，疏浚河渠、修筑堤坝等工程，或由私人富户进行地方公共建设或私人性质的土木建设工程，使“年力少壮者佣趁度日”，灾民从中获得钱粮等物资，达到间接救灾即“兴工作以助赈”之目的。这是与钱粮赈济相辅相成、救灾与建设相结合的重要赈济举措，“盖所谓兴工代赈者，其工原属不必兴者，第为灾黎起见，既受赈之后，因以修举废坠，俾得藉以糊口”。① 与赈给钱粮的“钱赈”和“粮赈”相比，这是一种较积极、主动的救灾措施，是一种恢复及推动灾区经济发展、促进社会进步的有效行为，在灾荒赈济及灾后重建中发挥了积极作用，受到了历代统治者的重视。明嘉靖间佥事林希元曰：“有云凶年饥岁，人民缺食，而城池水利之当修，在在有之。穷饿垂死之人，固难责以力役之事；次贫稍贫人户力能兴作者，虽官府量品赈贷，安能满其仰事俯育之需？故凡圯坏之当修、涸塞之当浚者，召民为之，日受其直，则民出力以趋事，而因可以赈饥；官出财以兴事，而因可以赈民。是谓一举而两得也。”② 乾隆二年（1737）上谕亦强调：“常念水土为农田之本，而救荒之政，莫要于兴工筑以聚贫民。”③

　　研究历史上的工赈制度及其措施，在自然灾害频发的今天具有极为重要的现实意义，但学界对此关注较少，研究成果也极缺乏。清代总结了中国传统社会“以工代赈”制度并加以完善，成为中国工赈制度的集大成时期。乾隆朝是清王朝“以工代赈”制度发展的巅峰时期，然研究也较单薄。④ 本文对乾隆朝“以工代赈”制度的建立及具体措施、成效等进行初步探索，以期对现当代“以工代赈”机制的实施起到有益的资鉴作用。

　　一、乾隆朝“以工代赈”制度的建立

　　“以工代赈”早在春秋战国时期就在救灾中被采用，晏子兴“路寝之台”以济饥民，取得了较好的赈灾效果，“三年台成而民振”。此后，历代救荒均沿用此办法。宋朝以降，“以工代赈”措施逐渐普及，成为官府及民间常用的救灾措施。明代，“以工代赈”更在救灾中被广泛应用，并形成了一定的规章制度，“万历间，御史钟化民救荒，令各府州县查勘该动工役，如修学、修城、浚河、筑堤之类，讨工招募，以兴工作，每人日给米三升。借急需之工养枵腹之众，公私两利”。⑤ 河北、湖广、河南、怀庆、扬州等地都在赈灾中采取了工赈措施。

　　到了清代，“以工代赈”成为一种辅助性的、间接的救灾措施，其制度及措施在前朝的基础上逐渐改良及完善，通过雇佣灾民修建城池宫墙、庙宇楼阁、水利沟渠、堤坝等建设性工程，发放钱粮，使佣工者得以资生，既达到了赈济的最终目的，也兴建了基础设施，促进了社会经济的繁荣及发展。同时，青壮年灾民投身工程建设，大大减少了社会的不稳定因素。

　　顺治时期，“以工代赈”开展较少，这与清初的政治、经济局势有密切关系。清代定鼎之初，政局尚未完全稳定，国家财力微弱，无更多能力及费用举办工赈。同时，灾赈制度尚处于恢复及初建期，赈灾多停留在钱粮赈济的层面上。

　　康熙时期是清代“以工代赈”的初始阶段。康熙十九年（1680），作为江苏苏、常等府河流出江要道的常熟县白茆港、武进县的孟渎河淤塞处甚多，江宁巡抚慕天颜奏请求兴建水利，招募饥民佣工，以达修筑水利工程及赈济灾民的双重目的，“请动正帑银十万四千两，开深建闸，不惟水利克修，饥民亦得赴工觅食。寓赈于工，数善俱备”，得到了康熙帝批准，“应如所请。从之”。⑥ 此后，清代的“以工代赈”逐渐展开，康熙五十二年，令陕西各州县修城，“俾穷民得佣工度日”。⑦

　　雍正年间，“以工代赈”逐渐普遍，清代的工赈制度在实践中逐渐建立起来。此间最为重要的建设措施，是确定了工赈费用从正项钱粮中开支的原则。此期的工赈工程主要是修筑城工及民埝，因效果良好，工赈逐渐在灾区普及。如雍正三年（1725）夏秋之交，直隶因雨水过多发生水灾，雍正帝“恐秋禾歉收，穷民乏食”，谕令地方官“详查赈济”，并明确谕令修理城工，使灾民得依佣工度日，“有城工应修理者，即行修理，俾穷民佣工，藉以养赡，更为有益”。⑧ 雍正四年，山东发生水灾，就疏浚大清河，使乏食百姓得以力役之资度日，“朕轸念东省被水穷黎粒食惟艰，特允山东巡抚陈世馆之请，于大清河兴疏浚之工，令乏食小民得力役之资，为糊口之计”。⑨ 雍正十二年，直隶发生水灾，兴工助赈，修筑民埝堤坝，“今年秋被偏灾，民力不支，除所用物料动帑备办外，请令地方官各酌给米粮，以工代赈”。⑩ 直隶总督李卫条奏运河应行事宜时，就请求实施工赈措施，“直隶之故城县与东省之德州卫，并武城县地界毗联，系河流东注转湾之处，向未筑有堤埝防御，一遇水发，漫流溢。请劝谕民间，攒筑土埝，量给食米，以工代赈”。(11)

　　乾隆时期，政治稳定，经济繁荣，国库充裕，为各项灾赈措施的顺利实施提供了强有力的后盾，也为工赈的实施奠定了坚实基础。乾隆帝很关注“以工代赈”在赈灾中的作用，沿用了雍正朝确立的工赈费用从正项钱粮开支的制度，并在各灾区广泛实施工赈措施。因此，乾隆朝成为清开国以来实施工赈最多的时期，工赈真正成为清代钱赈或粮赈之外的重要辅佐性赈灾方式。如乾隆元年，江南发生水灾，“淮扬一带各州县低洼田亩，有被水淹漫者”，乾隆帝“恐民穷失所”，遂谕令督抚等官员在“加意赈恤，俾获安居”的同时，采取相应的工赈措施，在宿迁、桃源、清河、安东以及高邮、宝应等州县对“应行挑浚之河道”进行疏浚，让饥民“于冬春之交，再令佣工，以资力作，更为有济”，拨银2.2万余两疏浚安东旧盐河，再拨银12万余两疏浚宿、桃、清、高、宝等地的河道，“著于今冬明春，次第兴工，即令雇募民夫，及时挑浚。则于紧要河道，既得深通，而寓赈于工，穷黎更得藉以养赡，于地方民生大有裨益”。(12)

　　乾隆二年是清代工赈史上最重要的时期，乾隆帝在全国范围内颁布了发生灾荒时修建城郭以赈灾的谕旨，标志着“以工代赈”制度在统治者的重视及提倡下得以确立，其措施在全国范围内得以普及实施。主要是制定了地方预先调查、规划工赈项目，以便灾荒时从容开展工赈的制度，“工程之修举，在先事豫筹，别其缓急轻重，则遇灾欲办工赈无难，次第举行”。(13)

　　该制度的确立是乾隆二年直隶、山东等地旱灾赈济实践的结果。乾隆帝谕令直隶总督李卫“查有应兴工作，俾小民得藉营缮，以糊其口”，令山东巡抚法敏“悉心计议，如开渠筑堤，修葺城垣等事，酌量举行，使贫民佣工就食，兼赡家口，庶可免于流离失所”。在工赈中，鉴于“年岁丰歉难以悬定，而工程之应修理者，必先有成局，然后可以随时兴举”，乾隆帝认为，地方直省工程之最大者，“莫如城郭”，令地方官平日勘察清楚城郭应行修理之处，在发生灾荒时，招募灾民佣工，以济饥民，“地方以何处为最要，要地又以何处为当先，应令各省督抚一一确查，分别缓急，预为估计，造册报部。将来如有水旱不齐之时，欲以工代赈者，即可按籍而稽，速为办理，不致迟滞，于民生殊有裨益”。(14) 乾隆帝将此谕旨通告全国督抚，“并将此谕通行各省督抚知之”，(15) 从此奠定了以工代赈在灾赈中的地位，使工赈成为地方救灾的常规措施。

　　此后，各地灾区普遍按照这一制度举办工赈。乾隆朝赈灾措施中几乎每年都有以工代赈的记录，其赈济次数、花费的银两、达到的效果，均达到了清开国以来的最高峰，其在实践中规定的制度及具体措施，为嘉道以后工赈的实施奠定了良好的基础。