作者单位：中山大学政治与公共事务管理学院、中国公共管理研究中心

　　提要：如何解释社会组织在不同地区的发展差异？本文选择3个大城市来考察同一类型的社会组织发展。社会组织发展在这三地呈现出不同的面貌：多中心治理的萌芽状态、政府相对开放的自主发展和行政主导的单一模式。本文以城市政府结构为主来解释社会组织发育的地区差异。除了市政府，当地还有更高级别政府的多级政府结构为社会组织发展提供为较为宽松的环境，而市政府就是当地最高政府的单级政府结构则赋予地方政府极大的行政能力，从而倾向于保持强政府、弱社会的格局。本文还通过群体利益制度化来解释多级政府结构下不同城市的社会组织发育的细微区别。

　　关键词：政府结构；社会组织；地区差异；多级；单级

　　一、引子：一个社会组织立法参与案例

　　2007年3月16日，全国人大通过了《中华人民共和国物权法》。这部法律历经7次修改，得到民众的广泛关注。其中一个热点议题就是私有住房的产权及其管理问题。在第七版草案公布之后，私有住房的业主们采取了集体行动，谋求修改其中的具体条款。业主们对第一次公布出的《物权法（草案）》（即第三稿）的相关条款比较满意。这一稿中的第七十六条、第八十七条在此后的修改了发生了巨大变化，从而刺激了业主采取行动。第七十六条规定：建筑区划内的绿地、道路以及物业管理用房，属于业主共有，但属于市政建设的除外。会所、车库的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，除建设单位等能够证明其享有所有权外，属于业主共有。第八十七条规定：业主大会和业委会可以作为诉讼主体，给予业主大会和业委会明确的法律地位。经过一系列的修改，最后即将进入全国人大表决的《物权法（草案）》第七稿发生了根本性的变化。这一稿对小区内公共设施和场所的规定大打折扣，业主大会和业委会的法律地位完全被剥夺（参见表1）。

　　注：对于业主公开信的第二项要求，在《物权法》终稿中没有体现。但在2009年3月23日最高人民法院审判委员会第1464次会议通过的《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》中对这一部分进行了司法解释，与业主的要求基本一致。其中第八条规定：物权法第七十六条第二款和第八十条规定的专有部分面积和建筑物总面积，可以按照下列方法认定：（一）专有部分面积，按照不动产登记簿记载的面积计算；尚未进行物权登记的，暂按测绘机构的实测面积计算；尚未进行实测的，暂按房屋买卖合同记载的面积计算；（二）建筑物总面积，按照前项的统计总和计算。

　　业主群体对《物权法》非常关注，这与他们长期的维权抗争和诉讼密不可分。当他们发现草案的修改稿对他们不利之后，开始采取具体的行动。甲地的一个业主组织在其中发挥了核心的组织动员作用，这个组织即是甲地业主委员会协会申办委员会（简称业申委）。该组织采取了一系列的集体行动，要求具体条款回到第三稿的状态（具体要求参见表1）。他们召集业主会议、新闻发布会，进行全国业主联署行动。截至2008年3月8日两会召开前夕，北京、广州、山东、浙江等20多个省市参加《公开信》联署行动的公民达182011人。

　　在业主群体采取了一系列集体活动之后，《物权法》最终稿朝有利于业主的方向作出了一定妥协。业申委提出的3条建议，最终稿中回应了其中两个建议（访谈资料，20080629）。对于第三条建议，稍后出台的最高法院司法解释中也作出回应，与业主的要求一致（参见表2及注）。

　　基于对中国社会组织和政治参与现状的理解，以上场景并不常见。特定社会群体的利益很难自发地凝聚起来并通过制度化的方式进行表达（应星，2007；于建嵘，2004，2006；陈映芳，2006；施云卿，2007；Cai，2004，2005，2010；Pei，1997，O’Brien & Li，2006）。代表特定社会群体的社会组织并不够成熟或者独立，它们要么受制于外界力量太多，要么并没有足够的能力去凝聚内部的力量和利益，这些让它们很难去充当特定群体利益代言人的角色（于建嵘，2003；郑广怀，2005；吴毅，2007）。业主的群体性利益如何被塑造并能在公共领域表达出来？为什么业申委可以作为甲地业主群体的利益代言人去开展活动？甲地的业主群体利益代言组织的发育与其他地区的同类组织发展有何不同？

　　为更好理解甲地业主组织发展的特点，本文深入研究了三地（分别以甲、乙、丙称之）同一类型社会组织（跨社区业主群体组织）的发展情况。经验研究发现这一类组织在三地发展情况不同。甲地的组织制度化水平最高，并且有着多个跨社区业主组织，形态多元，组织的活动最活跃，业主和业主委员会及其它机构的参与非常频繁，这些组织或者部分组织也被该地业主和业委会认为是该群体的主要代言组织。乙地自发性的跨社区业主组织也有所发展，政府对之也比较开放，但发展并没有甲地多元，群体利益制度化也不够充分。丙地跨社区业主组织发展非常弱，政府的行政能力非常强大。甲乙丙都是地处发达地区的大城市，经济发展、人口流动和规模等区域性差异并不显著，为何同一类社会组织发展差异如此之大？如何去解释它们的发展差异？