经营权流转的根本目的不仅在于让农民获得财产性收益，而是更大范围内优化配置耕地资源，提高农业生产绩效；防止“非粮化”、“非农化”趋势，需强化刚性惩处

　　酝酿多时的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(以下简称《意见》)在11月下旬由中办、国办联合下发。《意见》的一个鲜明特点是对过去政策进行了系统化的梳理，对农村土地经营权流转的实践进行全面规范。在此之前，中央关于土地流转的指导性意见以及相关措施主要散落于不同文件和规定中。

　　《意见》传递出明确的改革思路，即在尊重农民意愿前提下引导土地规范有序流转，以家庭经营为基础的同时积极培育新型农业经营主体，实现适度规模经营促进粮食安全和农业现代化。

　　农业部经济体制管理司司长张红宇认为，“经营权独立发挥作用，对于在更大范围内优化配置耕地资源，提高农业生产绩效具有重大意义。”

　　但是，多位受访专家警告，保证土地经营权流转健康有序，不能依靠行政力量搞大跃进。政策落地既要坚持底线思维，又需要完善配套性机制，譬如，土地确权，亟待建立统一的农村土地流转市场和价值评估平台。又如，禁止土地流转过程中的“非粮化”、“非农化”趋势，需出台刚性的惩罚和监督办法。

　　流转不改变家庭经营基础地位

　　土地流转衍生的首要问题即是中国农业生产格局的变化，家庭经营方式不再“一统天下”，种植大户、合作社、农业龙头企业等成为农业生产中的中坚力量。

　　在这种新旧经营主体混合局势中，中央始终强调家庭经营的基础性地位，这既与中国人多地少的基本国情密不可分，亦受工业化、城镇化发展阶段的制约。

　　尽管高层三令五申，但在不少地区，土地流转却呈现一路狂飙的景象，有些地方甚至以定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。

　　来自农业部的数据显示，截至今年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积达到3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的近30%，而在2008年时，这一比例还不到10%。

　　此次中央再次申明：“在今后相当长时期内，普通农户仍占大多数，要继续重视和扶持其发展农业生产。”同时，重申三个“相适应”：使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。

　　在接受《瞭望》新闻周刊采访时，全国人大农业与农村委员会委员、中国社会科学院学部委员张晓山说：“农业发展阶段的变化，不会改变家庭经营为主的性质，因为即使将来我们的城镇化率达到70%，仍然还有四五亿人在农村。”

　　不可回避的问题是，传统小农确实存在市场地位、土地撂荒等一系列现实困难。

　　对此，多位受访者表示，中央提倡的农业规模经营，发展现代农业，培育新型经营主体不是要消灭小农，其实质不是对家庭经营的否定，而是通过改善家庭经营的资源配置及其外部环境，实现生产环节的专业化、社会化。张晓山评价说：“家庭经营加社会化服务体系适合于传统农业也适合于现代农业。”

　　土地流转的目标旨在发展现代农业确保粮食安全，张晓山为本刊分析，在家庭经营基础上发展起来的家庭农场、种粮大户形式是未来保障粮食安全的主体力量，也是未来农业发展的主流。

　　中央此次明确重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。

　　问题在于家庭农场适度规模经营中的“适度”如何把握，以防止土地过度集中。中国农业大学农业与人文发展学院副院长朱启臻提出了一种上下限的方法。“下限是生计的标准，上限是现有技术条件下，家庭成员可以经营的最大面积。”他对本刊记者说。

　　对此，此次《意见》给出了明确的标准，即现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。