管理体制的变革是北京城市化进程启动的制度基础，市政设施建设是北京城市化进程的物质基础。民国建立之后，国家政体发生根本性变革，北京的城市功能越来越向多元化方向发展，原有“皇权至上”“满汉分居”的城市结构逐渐瓦解。城市内部，皇城禁苑相继对外开放，王府井、西单等商业新区兴起，东西南北几条大道贯通，城市格局逐渐从封闭僵化转化为开放、流动状态。道路、沟渠、新式建筑的兴建改变了北京传统的城市风貌。电力照明、电报电话、新式交通工具、自来水等带有现代城市元素的公共事业逐渐起步，市民的生活环境进一步改善，北京的城市化色彩进一步凸显，城市化进程加速。

　　一、城市管理体制变革

　　明清以来，北京的“国都”色彩持续凸显，政治因素统领一切。作为国家政治中枢，整个城市以皇城为中心，为皇权政治服务是其最为重要的职能，功能单一。同时，由于城市形态特殊，北京并不存在一个独立的专门性管理机构，中央政府与地方机构共同承担城市管理职能。具体言之，步军统领衙门、五城兵马司与顺天府共同负责京师地区的治安、诉讼、赈恤、道路、沟渠治理等公共事项。

　　清代后期，皇权专制能力逐渐下降，加之“经费不裕”，“事权不一”，京师之地原有的多头管理体制弊端不断暴露。庚子年是一个重要的时间节点，八国联军侵入北京，实行分区占领，中央政府西逃，京城原有的管理体系解体，形成了暂时的权力真空，社会陷入混乱，城市秩序基本瘫痪。为了保证北京的正常运转，清廷留守官员与各国占领军协商，由各占领区的士绅出面，组成临时治安机构，当时名称不一，本文统称为“安民公所”，主要职责是协助各占领国对各占领区实施分区管理，覆盖了人口、公共卫生、社会治安等多个方面。安民公所存在时间很短，随着各国占领军撤离北京而解散，但其对北京城实行分区划定管界，动摇了里甲制度这一封建行政根基，打破了清代以来一直延续的内城行政建制。

　　1901年《辛丑条约》签订之后，清廷逐渐恢复对北京内城的统治权。在奕劻等人的建议下，仿照西方城市警政制度，沿袭安民公所之制，在京城设立了善后协巡总局，主要维护京师地区的社会治安，几乎不涉及城市建设和公共管理等事务，此为北京现代警政制度的雏形。

　　城市的开放和功能的近代化要求与之相应的管理与维护机制。鉴于善后协巡总局的过渡性质，清政府于1902年筹办工巡总局以替代。工巡总局分为内城工巡局与外城工巡局，除保留善后协巡总局原有的维护治安职能外，增加了城市建设与管理的职能，包括市政工程、交通管理、公共卫生、社会救济等方面。工巡总局仍以治安为首要任务，城市建设与管理只是其附属职能，还处于初级水平。但这一机构已经具备了近代市政管理机关的基本特征，为北京城市化进程奠定了初步的行政基础。

　　1905年10月，清政府接受时任直隶总督兼北洋大臣袁世凯的奏议，设立巡警部。该部成立之后，立即开始接收工巡总局，将其改组为“内外城巡警总厅”，隶属于巡警部，这也是中国最早的真正具备近代意义的城市警察机构。内外城巡警总厅职能范围广泛，不仅负责京师内外城一切警务，而且还覆盖北京城市化进程中的城市建设与公共事务管理等，包括社会治安、人口普查、市政、交通、消防、公共卫生、社会救济、工商业管理等，分官设职，各司其责。

　　民国建立之后，内外城巡警总厅于1913年改制为京师警察厅，隶属于北京政府内务部，继续行使原有的各项城市管理职能。随着北京城市化进程的加速，由警察机构统揽城市公共事务的体制已经不能适应近现代都市建设的要求。1914年8月，在内务总长朱启钤的极力推动下，北京政府设立京都市政公所，专门办理市政，有统辖全市执行市政之权。京师警察厅原有的这部分职能被剥离出来，这是北京城市管理体制的重要变革。1918年1月，市政公所开始改制设官，初具近代城市政府雏形。此后一直到1928年，北京一直采取城市双重管理体制，由京都市政公所与京师警察厅两个机构共同负责。二者彼此独立，互有分工，市政公所负责城市规划、基础设施建设、修缮，经费筹措、卫生行政等；京师警察厅负责社会治安、捐税征收、户政、消防、商业管理等。不过并非界限严格分明，在一些具体事务上也需互相协作。

　　1928年6月，南京国民政府所属国民革命军进驻北京，北京改为北平，北平特别市市政府随即成立，取消了京都市政公所、京师警察厅以及专门管理教育的京师学务局，相关职能被划并到北平特别市市政府下设的各局。北平特别市市政府的设立使市级行政职能开始完备，北平正式成为一个法律意义上独立的城市实体。