清初，朝廷将沿海水域划归各省管辖。盛京管辖的海域包括辽东半岛三面，北以鸭绿江口与朝鲜比邻，西以山海关老龙头与直隶为界；直隶管辖的海面，分别以老龙头和大河口与盛京、山东为界；山东所辖海面西自大河口，东达成山外洋，南以赣榆县车牛山与江南为界，北以北隍城岛和铁山之间的中线与盛京为界；江南管辖崇明至尽山一带海域，北以赣榆县车牛山、南以大衢山与山东、浙江为界；浙江所辖海面分别以大衢山、沙角山与江南、福建为界；福建管辖的海域包括福建沿海、台湾、澎湖岛屿周围海域，南以巴士海峡与菲律宾为邻，北以沙角山为标志与浙江分界，西南以南澳岛中线与广东为界；广东管辖的海域包括本省大陆海岸和环琼州岛岸的所有海面，东以南澳岛为标志与福建分界，西以亚婆山、亚公山西南洋面为标志与越南分界。

　　清代前期，官府将接近大陆海岸和岛岸的海域划分成三个部分：一是内洋，这部分海域由于靠近大陆海岸或岛岸，以一些小岛为标志，由沿岸州县和水师官兵共同管辖；二是大洋、深水洋或黑水洋，这部分海域无边无际，“非中土所辖”，类似于现代的公海；三是介于二者之间的一条洋面，清人称其为外洋，这部分海域通常以距离中国海岸、岛岸最远的岛礁为标志，由于超出了文官的管辖能力，主要委派水师官兵来巡阅会哨。本文对照古今地图，依据清代档案和地方文献资料，着重探讨广东划分内外洋准则，并分析其水师职能。

　　一、广东内外洋划分

　　道光年间，广东地方文献留下了两套非常珍贵的“海防图”：一套是1822年两广总督阮元主修的《广东通志》第124卷中绘制的由40幅相互衔接而组成的《广东内洋外洋海防图》（阮元主修《广东通志》卷一百二十四，道光二年刊刻本，见《续修四库全书》第671冊，上海古籍出版社2013年版，第731—770页）。这套军事地图不仅明确标记了广东内洋与外洋岛屿划分情况，而且详细绘出了沿海炮台的位置和水师官兵分防范围。另一套是1836年两广总督卢坤和邓廷桢主纂的《广东海防汇览》第1卷中绘制的由90幅相互衔接而组成的《广东海防要塞图》（卢坤、邓廷桢主编，王宏斌等校点《广东海防汇览》，河北人民出版社2009年版，第3—28页）。两套地图性质同为海防，但前者更注重水防，对于内外洋标注得比较详细；后者偏于陆路要塞，对于海岸炮台位置以及海口水道绘制得比较明确。不过，由于当时缺乏精细的测量数据，这两套地图不仅绘制比例大小失当，而且内外洋岛屿所在的四至方位、距离远近、岛礁大小，均缺乏精度。加之古今地名的变化，阅读起来比较费力。

　　清代广东省内外洋部分岛澳与海岸或岛岸垂直距离一览表

　　广东的这两套地图主要是满足军事需要，所标记的岛礁比较详细。我们在比对时，发现现代地图比例尺较大，标注的岛屿太少，加之古今地名变化较大，在现代地图中很难一一找到其内洋与外洋岛屿的对应位置。为了观察的便利，我们暂以古今地图名称完全一致的岛礁为代表，计算其与海岸或岛岸的垂直距离，形成清代广东省内外洋部分岛澳与海岸或岛岸垂直距离一览表。此处需要说明的是，东沙群岛、中沙群岛、西沙群岛和南沙群岛在中古时期就被中国人发现、命名和经营。由于处在中国帆船传统航线上，清代的航海家称其为大东沙、南澳气、长沙、石塘、千里长沙、万里长沙、万里石塘等。南海诸岛距离大陆海岸和琼州岛岸遥远，清代前期水师力量有限，尚未将其纳入水师经常巡逻的范围。因此，在这两套军事地图中没有将南海诸岛绘入其中。从1907年开始，广东水师开始对南海诸岛进行定期巡视，正式纳入军事管辖范围。

　　从表中可以看出，除了南澳、三澎之外，内洋岛礁与海岸或设立府厅治岛岸的垂直距离一般不超过5公里，外洋与海岸或设立府厅治岛岸的距离一般在5公里以上。因此，我们得到的结论是：凡是靠近海岸或府厅治岛岸的岛澳均划入内洋，凡是远离海岸或府厅治岛岸的岛屿和洋面均划入外洋。这里的“靠近”是指5公里以内，这里的“远离”是指5公里以外。外洋的外缘是海道，距离海岸或岛岸的距离是不规则的，有的距离不过数十里，有的距离250里以外（例如，白龙尾岛距离126公里）。

　　清代关于外洋的划分与西方国家关于领海的概念既有相同的地方又有相异的区别。二者的不同点在于：其一，领海是国家主权扩展于其陆地领土及其内水以外邻接其海岸的一带海域；外洋尽管也是以距离中国海岸或岛岸最远的岛礁为标志，却不仅仅向外划分，而是以此为中心向四周划分海域，并将这些海域相互连接在一起，形成一条广阔的带状海域，也就是说，外洋既包含了现今的领海部分又与中国的一部分内海相重叠。其二，在没有岛屿和内海的情况下，领海的划分直接以海岸为基线向外划分；而外洋的划分则与此稍有不同，通常将靠近海岸附近的海域首先划分为内洋，然后在内洋之外再划分外洋，并且以远离中国海岸的帆船航线作为外洋的界限。其三，领海的划分强调的是沿海国家配置在海岸或岛岸的武器装备对于海域的有效控制宽度，而外洋的划分强调的是水师官兵对于海道的控制。尽管存在上述三点区别，但这三点并非本质区别，只是划分的方式有所差异。

　　就领海与外洋划分的共同点来说，二者都是介于内海与公海之间的一条沿海岸或岛岸延伸的海域地带，二者都是以海岸或岛岸为标志向其他国家宣示本国海域的主权范围。正是由于这两个共同点，决定了二者本质的相近。由此可见，清代的外洋与领海共性大于差异，名虽异而实相近。

　　我们可以把清代内外洋的划分看成是当时中国人向世界各国宣示类似于西方领海的主权。这种宣示领海主权的方法之所以到今天尚未引起中外学者的关注，是因为它是用汉语表达的，是按照典型的中国思维方式处理的。因此，可以说，清代中国虽无领海之名却有领海之实，应是当时世界各国领海划分方式之一，只不过是一种典型的中国方式而已。