作者简介：褚宏启，北京教育科学研究院副院长，北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心首席专家，北京师范大学教育学部教授，博士生导师。北京 100045

　　内容提要：城镇化是我国改革开放以来最显性的社会变迁过程，是我国教育改革与发展的大背景，给教育带来挑战也带来机遇。在新型城镇化视角下，教育要促进人的城镇化、促进农村转移人口的市民化，促进社会融合、政治民主、经济发展。要实现这些目标，必须完善教育体系结构，调整教育空间布局，改革教育制度以及相关的行政管理制度、户籍制度、财税制度等。通过这些变革，使教育能够主动适应并积极促进我国城镇化进程。

　　关 键 词：城镇化 农村转移人口 教育布局 教育制度

　　标题注释：本文系北京市教育科学规划重大课题“城市化进程中的教育发展问题研究”(课题批准号：MAA09001)的阶段性研究成果。

　　城镇化(urbanization，也称“城市化”)是指非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的历史过程。城镇化是我国改革开放以来最显性的社会变迁过程，是教育改革与发展的大背景，给各级各类教育带来挑战也带来机遇。本文从城镇化的本质、我国城镇化的独特性、我国城镇化进程中存在的突出问题等视角，力求系统论述我国城镇化对于教育的目标定位、体系结构、空间布局、制度安排等提出的挑战，以及教育如何主动适应并积极促进我国城镇化进程。

　　一、城镇化与教育目标重构

　　教育只是手段，其目的是促进人的发展与社会发展。此处所说的目标“重构”，不是否定原来的目标，而是增强目标的针对性，阐明在城镇化特别是在新型城镇化背景下，人的发展与社会发展所应有的特别内涵与界定。根据世界城镇化发展普遍规律，我国仍处于城镇化30%～70%的快速发展区间，但延续过去传统粗放的城镇化模式，会带来产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等诸多风险。随着我国农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高，主要依靠劳动力廉价供给推动城镇化快速发展的模式不可持续；随着资源环境瓶颈制约日益加剧，主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不可持续；随着户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显，主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。随着内外部环境和条件的深刻变化，城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段。[1]我国城镇化发展由速度型向质量型转型势在必行，必须走新型城镇化道路。

　　新型城镇化要求重构教育目标。教育目标要反映出城镇化变迁对教育的特殊要求、要展现出教育对于城镇化变迁的主动适应与积极应对。在新型城镇化视角下，教育促进人的发展，核心使命就是促进人的城镇化、促进农村转移人口的市民化；而教育促进社会发展，核心任务就是促进社会融合、政治民主、经济发展。当然，教育促进社会发展，也是通过促进人的发展去间接实现的。

　　(一)教育要促进人的城镇化和人的全面发展

　　“人的城镇化”是新型城镇化的核心，“人的城镇化重视人的权利、人的福利、人的主体性，以人的全面发展为出发点和最终归宿”[2]。城镇化的第一目标和核心任务是从过去突出“物”的城镇化向今天突出“人”的城镇化的战略转变。[3]《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出推进城镇化的首要原则是“以人为本，公平共享”，具体要求是：“以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。”[4]

　　“人的城镇化”与“农业转移人口市民化”同义，从字面上看，是指把农村人“变成城镇人”、“变成市民”，使农村人与城镇人、市民一样，没有差别。具体而言，人的城镇化包括四个方面：职业由次属的、非正规劳动力市场上的农民工，变成首属的、正规劳动力市场上的非农产业工人；社会身份由农民工变成市民，没有户籍造成的身份分割；[5]与城镇居民在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面，享有同样的基本公共服务；具有市民素质，具备现代市民的生活方式、人格特征和综合素养。

　　当前，人的城镇化处于低水平状态，不均衡是指农业转移人口尽管工作在城镇，尽管也享有一定的基本公共服务(如义务教育)，但是他们的职业往往是收入低的低端行业，他们不能与城镇居民享有同样的、整体性的公共服务，他们的平均受教育年限、文化素养与城镇居民相比偏低。

　　与人的城镇化的四个维度以及存在的问题相对应，教育对于人的城镇化表现在通过提供优质公平的、具有针对性的各级各类教育，使农村转移人口具备现代市民的生活方式、人格特征和综合素养，提升他们的就业能力，从而使他们提高就业质量，增加经济收入，改善居住条件，最后真正融入城镇生活和城市社会。农业转移人口都是带着对于美好生活的向往从乡村走向城镇的，他们希冀在城镇获得更多的机会、更好的发展。教育是他们实现城镇美好生活梦想的基石。

　　严格讲来，人的城镇化的四个维度中，只有第四个维度，即使农村转移人口“具有市民素质，具备现代市民的生活方式、人格特征和综合素养”，是从“教育目标”层面即从“培养什么样的人”的层面来论述人的城镇化的，它揭示了人的城镇化的本质内涵。

　　进一步讲，人的城镇化、市民化，其实质是人的现代化，要求教育造就现代人，增进人的现代性，增强人的主体性(积极性、主动性和创造性)，培养全面发展的现代公民。[6]在人口流动的城镇化背景下，农村教育目标“离农”还是“为农”的争论已经丧失实际意义。消解农村教育“离农”和“为农”悖论的逻辑前提是进行城乡一体化建设和确立系统化思维方式。走出“离农”和“为农”逻辑困境后，农村教育的价值选择应该定位在为城乡共同发展服务上，[7]定位在培养合格公民而不是局限在培养“新型农民”上。

　　(二)教育通过提升农村转移人口适应城镇生活的能力和城镇居民的包容性素养，促进农村转移人口与城镇人口的社会融合

　　目前农民工已成为我国产业工人的主体，受城乡分割的户籍制度影响，截止到2013年底被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，难以融入城市社会。[8]农民工与市民的社会距离不断扩大，城市内部的社会空间分化与阶层分化加剧，中国的“新城市贫困”已经形成。在城镇化进程中，我国传统的城乡二元结构还未破除，新的“城市内部二元结构”已经成型甚至固化，积累的深层次矛盾逐步显现，给经济社会发展带来诸多风险隐患，甚至有可能引发社会危机和政治危机。城镇内部的二元矛盾和社会分化将超过传统的城乡分化、区域分化，成为困扰我国城镇化进程的关键问题。

　　导致城市内部社会距离扩大、社会分化加剧的根本原因是二元体制，但农村转移人口的教育水平和综合素养相对较低也是重要原因。教育对促进社会融合的作用在于：一是通过教育提升农村转移人口的综合素质，使其形成城镇生活方式，提高就业能力，提升经济地位和社会地位，缩小与城镇人口的社会距离，促进经济融合和文化融合；二是通过教育改变某些城镇居民(包括一些中小学生)对于农村转移人口的认识，增进包容性，为建设包容性城市奠定基础。教育在推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会方面，应该发挥更大作用。

　　(三)教育通过培养农村转移人口的民主参与能力，促进政治发展

　　我国城镇化进程中，涉及农村土地征用、城镇规划、基本公共服务提供、社区建设与管理等公共事务时难免会有多方利益冲突，必须通过一定的制度安排，完善治理结构，提升治理水平，让各方利益相关者特别是农村转移人口通过民主参与机制充分表达利益诉求，并在此基础上有效整合以达成利益共识，提高决策的科学化、民主化水平，有序和谐地推进城镇化进程。

　　政治民主化、治理现代化必须与新型城镇化同步推进。重点是完善农业转移人口社会参与机制，农村转移人口的教育，不论是农民工的职业培训还是农民工子女的基础教育和职业教育，都应该把培养民主参与能力作为培养目标。在教育实施中，通过课程建设、管理民主和教学民主，以民主的手段培养各类受教育者的民主素养。

　　(四)教育通过培养技能型人才，加快产业结构转型升级，促进经济发展

　　产业集聚是城镇化的首要特征。城镇化是经济发展水平及其结构等内在因素的外在表现，推进中国城镇化的发展，决不像有人想象的那样，只要废除户籍制度、放开城门即可。城镇化的基本动力在于经济结构的变化。积极调整经济结构，促进产业结构的优化升级是推进城镇化发展的根本出路。前者是后者发展程度的决定因素而不是相反。[9]无产业根基的城镇化是违反规律的城镇化。

　　在全球经济再平衡和产业格局再调整的背景下，全球供给结构和需求结构正在发生深刻的变化，国际市场竞争更加激烈，我国面临产业转型升级的挑战巨大。当前，我国城镇化存在的一个突出问题是，城镇化进程与产业发展不同步，产业发展滞后于城镇扩张、滞后于土地城镇化。城镇化缺乏产业支撑，使得“产”、“城”分离、土地城镇化快于人口城镇化，就业转移和人口集聚难以实现，城镇化发展后继乏力，甚至出现了“空城”、“鬼城”等现象。因此，促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城镇化进程与产业结构转型升级相统一，成为新型城镇化的重要内容和基本要求，而制约我国产业结构转型升级的一个关键因素是技能型人才不足。

　　在城镇化背景下，教育促进产业结构转型升级的关键是培养数量充足、结构合理、质量良好的技能型人才，特别是做好农村转移人口的职业培训和继续教育，把农民工大国变为技工大国、技能大国。