作者简介：周秀平，北京师范大学中国教育政策研究院，北京 100875； 李振刚，北京师范大学社会发展与公共政策学院，北京 100875 周秀平(1979- )，女，湖南人，北京师范大学中国教育政策研究院教师； 李振刚(1979- )，男，山东人，中国社会科学院社会学所助理研究员，北京师范大学社会发展与公共政策学院博士研究生，主要研究方向为流动人口教育政策、社会组织与社会变迁研究。

　　内容提要：农民工培训覆盖的人群具备什么特征，未参与培训者的特点如何?二者的比例、构成如何在农民工培训政策的实施过程中体现?基于来自全国29个省市地区的1652名新生代农民工参与政府培训的调查数据，从政策执行视角下描摹农民工培训政策运行的内部图景，发现中央层次的政府政策执行者以全部农民工为政策目标群体，地方层次政策执行者运用负面性社会建构与选择性执行策略，培训未覆盖到大多数相对弱势新生代农民工，这加剧了新生代农民工内部的培训机会不平等和分化，不利于这一群体的教育公平和社会稳定。要改善农民工培训政策的瞄准效果，应更加清晰界定新生代培训的目标群体，提升政策执行水平，发展面向青年的社会组织，调整培训工作重点，并在全社会大力营造认可、重视技能人才的社会氛围。

　　关 键 词：政策执行 农民工培训 新生代农民工 集中化

　　标题注释：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“城市化进程中新生代农民工职业教育与社会融合问题研究”(项目编号：2010JZD0044)。

　　国家统计局2011年至2013年的全国农民工监测报告均显示，接受过技能培训的农民工在总人数中所占比例维持在三成上下，即农民工中的大部分人仍然没有接受过任何技能培训[1]-[3]。参加过培训的这部分农民工具备什么特征，培训未覆盖到的这70％农民工有何特点，未培训到他们是否会产生负面社会影响，是否说明了农民工培训政策执行的效益不高，如果是农民工培训政策执行中出现问题，该如何调整?本文借用公共政策分析中的政策执行研究范式，以新生代农民工的培训为例，试图更多展现“农民工培训”政策运行的内部图景。

　　一、研究视角和数据

　　(一)政策执行与农民工培训

　　国内外许多公共政策执行的经验表明，对公共政策的执行效果进行评估是非常必要的，因为政府和公众一样并不真正了解所实施政策的实际效果。戴伊认为，对目标情形或群体的影响是评价公共政策的重要方面[4]。盛行于20世纪七八十年代的阶段模型一度是评价和分析公共政策的主流研究框架。阶段模型将公共政策过程划分为议程设定、政策建构、政策制定、政策执行与评估等五个阶段，是公共政策研究的经典模型。虽然在政策网络等新型研究范式的挑战与竞争下，阶段模型式微，但如布鲁纳(Bruner)、邓龙(Deleon)、布里克兰德(Brikland)等人所言，该模型不仅是问题导向的新公共政策分析范式形成的标识，而且为我们结构化的思考政策过程提供了启发[5]。

　　农民工培训政策是为了应对农民工技能水平严重滞后于市场需要，技能结构与行业需求严重脱节问题。转型中国家所面临的问题不再是过去那样个别的、单一的和基本稳定或一再重复出现的社会矛盾与问题，而是大量相互交叉、相互关联、相互制约的并且越来越具有复杂性、尖锐性、普遍性、变化性和发展性的矛盾与问题。农民工培训政策也是如此，它绝不仅仅是简单的技能培训的教育问题，更涉及有效推动农村富余劳动力转移、农民转市民以及弥合城乡二元分割推动城镇化发展的重大社会、政治、经济问题，是一个典型的多属性政策，具有多重政策目标，涉及多个政府职能部门。

　　国外采用“自下而上”的政策执行研究策略需回答两个核心问题，一是政策执行者和目标群体的行为在多大程度上与政策决策相一致?另一是政策结果在多大程度上与政策目标相一致?(Sabatier，P.A.1987)[6]。国内刘世定、孙立平、陈振明、丁煌、贺东航等人对中国公共政策执行的影响因素和原因进行了富有启发和洞察力的分析，其中贺东航和孔繁斌提出的“层级性治理”“多属性治理”[7]理论框架为农民工培训政策执行失真，或者说未能实现其最初的“有培训需求者人均一次以上的培训机会”的政策目标，提供了一个深入理解的视角。

　　具体而言，本研究将政策执行者区分为中央层次的执行者和地方层次的执行者两个层次。对中央层次执行者的行为分析主要采用文献研究法，对已公开发布的各类发展规划、指导意见、通知、领导讲话等进行内容分析。对地方层次执行者的分析主要是座谈法，即与参与农民工培训工作的人力资源与社会保障、教育等职能部门的关键知情人进行座谈。目标群体从人口学统计特征和社会阶层地位两个维度进行分类，目标群体的行为指的是是否参与政府培训，又包括流出地政府培训和流入地政府培训两个类型。广义的政策结果包括政策产出与政策影响两个部分。政策产出指的是政策对于目标群体所提供的服务、产品与资源。如，为参加培训的农民工提供一定金额的培训费补贴。政策产出结果可以用效益与效率两种方式来测量。政策影响指的是政策产出对目标群体或政策环境所产生的预期或非预期的改变，这种改变通常包含了目标群体或利益相关方的行为与态度的变化[8]。本文主要通过农民工的政府培训参与率来衡量政策结果与政策目标的匹配度。

　　(二)数据说明

　　本文中的数据依托中国教育政策研究院《城市化进程中新生代农民工职业教育与社会融合问题研究》课题组(以下简称“课题组”)的调查获得。调研小组成员来自于教育管理、职业教育、教育经济、社会保障、社会学和公共管理等学科。资料的收集采取了座谈、现场考察、问卷调查、文献资料收集、照片拍摄、现场录音等。访谈的政府职能部门有发展改革、人力资源与社会保障、教育、农业、工业和信息化、住建、科技、总工会、妇联、扶贫办、旅游服务等。开展了4次大规模问卷调查，共收集到有效问卷6289份。

　　出于抽样代表性的考虑，本文主要使用了校园调查的问卷数据资料。具体做法是通过地区、行业和性别进行配比抽样，招募学生调查员，进行访谈员问卷调查。在开展调查前对访谈员进行培训，培训的内容包括调查对象的选取，调查问卷的熟悉以及调查过程的控制等。培训合格后实际参与调查的有73人，发放问卷2200份，回收1789份。出生在1980年以后，农村户籍、截至调查时点在城镇从事过半年以上非农工作的新生代农民工有效问卷1652份。问卷覆盖了全国29个省市地区，从被访者户籍地以山东、安徽、河南、河北、山西、江西6省为主，合计占到了被调查总数的71.4％。将目前务工所在地从高到低的比例排序，依次是山东、安徽、广东、江苏、浙江、河南，6省合计占比57.6％。从性别分布来看，男性的比例为59.5％。从学历结构来看，普通高中、中专、职业高中、技校共计占比31.4％，小学及以下学历者占比4.4％，大专及以上学历占比22.2％，可以看出，新生代农民工的学历水平以中等教育为主，绝大部分都完成了九年义务教育。从企业性质来看，新生代农民工最主要就职于私营和个体企业，二者的比例分别为37.4％、29.8％。从行业分布来看，被访的新生代农民工主要在制造业、建筑业、服务业工作，三者合计占到了被访者总数的一半。从岗位类型来看，56.9％的被访者为普通员工，技术工人占到了22.2％，管理层的比例刚超过10％。从户籍地和务工地的比配1404名被访者中，跨省流动者占到了42.4％，省内流动者为57.6％。从人口统计学特征、就业特征和流动类型来看，与其他大型调查，如国家统计局的农民工监测调查、国务院发展研究中心关于农民工的全国调查结果相比，此次调查较好地体现了新生代农民工这个群体的特点。

　　二、研究发现

　　(一)政策执行者行为分析

　　1.中央层次政策执行者：以相对弱势的全部农民工为培训对象

　　自21世纪初开始，“农民工培训”逐渐成为我国公共教育管理实践和学术研究中的一个关键词和热点议题。2003年以来，国务院和国家相关部委先后发布了《2003-2010年全国农民工培训规划》《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发〔2006〕5号)《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》(国办发〔2010〕11号)等一系列专门针对农民工群体的意见、文件。此外，政府制定的其他关于我国经济社会政治文化发展的全国性纲领性文件中，也将“农民工培训”作为其工作的重要组成部分。

　　从中央层面来看，较为集中承担农民工培训的部门有农业、人力资源和社会保障、教育、扶贫和科技等部门，培训的资金以财政专项为主，采用“项目制”的方式管理。从培训对象来看，农业部门主要面向粮食主产区、劳动力主要输出地区、革命老区和贫困地区的农村劳动力；人力资源和社会保障部门主要面向新失去工作的农民工、被征地农民和技能型转移的农村劳动力；教育部门则将返乡农民工、青年农民、乡镇企业职工、退役士兵、下岗轮岗职工等作为重要的目标人群；扶贫部门的重点瞄准对象是扶贫工作建档立卡的青壮年农民(16～45岁)、贫困户中的复员退伍士兵、扶贫开发重点村的村干部和能帮助贫困户脱贫的致富骨干。此外，建设部门对建筑行业的农民工，工青妇等群团组织对所联系的工会会员、青年工人、女性工人等，都通过多元筹资方式开展具有部门和社团组织特点的培训[9]。

　　无论是人社部门还是教育部门、农业部门、扶贫部门，其政策设计都以相对弱势的农民工群体为主要瞄准对象，如人社部门的政策对象特别界定了“新失去工作”或是因为“被征地”而失去了稳定的生计来源的失地农民。虽然农民工在城市社会整体上是相对弱势人群，但相对于留守或返回农村的人群而言，他们是“精英”。因此返乡农民工——或是在城市务工中度过了其生命历程中相对劳动力素质最高的阶段，或是因伤病疗养而不得不返回家乡——在乡镇企业工作的农民工等都是农民工群体中的相对弱势人群。