内容提要：改革开放以来，中国的养老金制度改革取得了举世瞩目的成就。它既是中国改革开放与整体转型的重要组成部分，也是全球养老金改革进程中令人瞩目的焦点。本文梳理了改革开放40年来中国养老金制度变革的基本线索，总结了改革的成就与问题，并进行了理论反思和改革展望。

　　关 键 词：改革开放/40年/养老金制度/

　　作者简介：鲁全，中国社会保障学会秘书长，中国人民大学副教授。主要研究方向：中国社会保障理论与改革。

　　标题注释：中国人民大学科学研究基金项目之案例开发项目“统筹城乡养老保障制度的模式与路径”(2013030140)。

　　一、引言

　　中国的改革开放是20世纪以来全球经济社会变迁长卷中最令人瞩目的一页，它不仅深刻地影响着中国的经济社会形态，甚至也对世界经济社会发展格局产生了重大的影响。今年是中国改革开放40周年，从经济社会发展周期和效果显现的角度来看，对40年来相关领域的改革与发展进行回顾梳理和理论总结，探求发展规律，总结经验、反思不足、启迪未来，必将有利于国家的健康与可持续发展，有助于真正实现中华民族伟大复兴的强国梦。

　　中国的养老金制度改革是在改革开放的宏观背景下展开的，并且构成了从传统的计划经济向中国特色社会主义市场经济转型的重要组成部分。这场全面而深刻的变革亦成为全球养老金改革进程中令人瞩目的焦点。目前，中国既是世界上老年人口最多的国家和基本养老保险制度覆盖人口最多的国家，也是人口老龄化速度极快、养老保险制度面临挑战较大的国家。在这样的历史背景和时间节点上，全面回顾、总结和反思中国改革开放40年来的养老金制度变革是十分有必要的。

　　需要特别说明的是，养老保险制度作为一个跨代的长期制度安排，其政策变革的真正效果很难在短期内进行准确与客观地评估，而40年的周期则较为恰当①，彼时的参保者已经成为此时的退休者、旧制度和新制度中的退休者亦同时存在，制度变革的效果会更加全面地呈现出来。

　　二、改革开放以来中国养老金制度变迁的基本线索

　　(一)养老金制度整体变迁的基本线索

　　改革开放以来，中国养老金制度整体变迁的基本线索是伴随着计划经济向市场经济的转型，从以城市居民为对象的国家—单位退休金制度向以全体国民为对象的社会养老保险制度转变。其本质是对经济生产方式的适应过程。这种变迁可以从3个视角来理解，分别是城镇居民退休金向社会养老保险的转变，农村居民养老金权利的从无到有，以及从城乡分割走向城乡统筹。

　　1.城镇居民：生产关系的变化与养老金制度变迁

　　在计划经济时期，退休金是城市劳动者的“专利”，是其“单位保障”的重要组成部分。劳动者本人不需要缴费，退休金全部来源于单位，从而可以被视为“工资的延期支付”和劳动者终身雇佣关系的重要体现。由于计划经济时期所有单位(无论是企业还是公共部门)的背后都是国家力量，因此个人与单位关系的实质就是个人与国家的关系②。如果说就业是劳动年龄阶段个人和国家紧密联系的纽带与个人之“国家身份”的体现，那么退休金则是退休后个人与国家紧密关系得以延续的最重要体现。

　　伴随着市场经济体制的建立与完善，企业与政府的边界开始重新界定，企业逐渐成为独立的市场主体。劳动者与企业的关系也从计划经济时期复杂的经济社会关系转变为较为单纯的雇佣关系，劳动的“商品化”属性增强，社会属性被削弱，劳动者与企业的关系伴随着劳动交换过程的结束而中止。劳动者一旦因年老而退出劳动力市场，雇主并没有直接支付其养老金的义务。在这样的背景下，一个独立于企事业单位之外、社会化运行的养老保险制度便呼之欲出。其标志是1986年国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，要求劳动合同制工人退休费用实行社会统筹③，由企业和工人共同缴纳，以及2015年国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，要求基本养老保险费由单位和个人共同负担。

　　2.农村居民：生产方式的变化与养老金权利实现

　　在计划经济时期，农村居民没有严格意义上的养老金，其老年收入主要来源于劳动收入和家庭内部的经济支持。伴随着改革开放的进程，农村居民的生产方式发生了重大变化。一方面，大量农村剩余劳动力进入城市，形成户籍身份(农民)与职业身份(工人)分离的大规模农民工群体；另一方面，快速的城镇化进程使得城市的地理外延不断扩张，并由此形成户籍身份与生产资料占有方式分离的失地农民。同时，伴随着农业机械化程度的提高，第一产业从业者的数量从1978年的2.83亿下降到2017年的2.15亿，占从业总人口的比重从70.5％下降到27.7％④。

　　农民⑤生产方式的重大变化对其老年收入产生了直接的影响。其中，农民工的出现冲击了传统的农村家庭结构，导致家庭保障功能减弱，而最重要生产资料土地的丧失则更加直接影响了老年人的收入来源。在这样的背景下，国家于2009年开始试点新型农村社会养老保险制度，并于2014年初将其与城镇居民社会养老保险制度合并实施，成为城乡居民社会养老保险制度。它标志着中国农民在历史上首次获得了由国家提供的、制度化的养老金，也标志着养老金权利从基于劳动权的衍生权利(即只有受雇劳动者才有养老金)扩展为基于国民身份的基本权利。

　　3.从城乡分割到城乡统筹

　　在计划经济时期，劳动者的职业身份和就业所在地相对稳定，流动性极低，而经济体制改革必然带来生产要素的自由流动，跨单位、跨行业、跨区域的流动规模不断增大、愈加频繁，尤其是城乡之间劳动力流动的规模不断加大。统计资料显示，2017年农民工数量达到2.86亿，占城镇就业人员的67.5％⑥，已经成为支撑经济发展最重要的劳动力大军。

　　如上文所述，在计划经济体制下，退休金是城镇居民的专利。而随着户籍身份与职业身份的分离、国民经济实力的日益增强、城乡居民养老金平等权益诉求的提升以及经济发展方式转型的推动，中国的养老金制度从城乡分割逐渐走向城乡统筹。其主要方式有两个：其一是通过新建制度扩大制度覆盖面，即2009年试点新型农村社会养老保险，2011年试点城镇居民养老保险，分别将农村居民和城镇居民纳入制度框架；其二是维护劳动者在职业身份转变和就业地转变过程中的养老金权益不受损，即2010年颁布《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，2014年颁布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》。从城乡分割到城乡统筹转变的实质是养老金权利不再与户籍相挂钩，而与其职业身份相挂钩；养老金待遇也不再成为人们跨区域、跨行业流动的阻碍因素。

　　(二)职工基本养老保险制度变迁的线索

　　我国的基本养老保险体系由职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险和机关事业单位基本养老保险共同构成。虽然目前来看城乡居民基本养老保险的参保人数最多，但职工基本养老保险仍然是基本养老保险体系的主体与核心。⑦职工养老保险制度的变革时间最早、引起的关注最多、情况也最为复杂。所以，本节进一步探究改革开放以来职工基本养老保险制度变迁的基本线索。

　　1.制度模式之争：社会统筹与个人账户

　　统账结合是我国职工基本养老保险制度的基本模式，其缘起于1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确提出城镇企业职工基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。随后，有关统账结合的模式之争、个人账户虚实之争贯穿职工养老保险制度改革全过程。

　　1995年国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出了统账结合的两个实施办法；1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，结束了各地各行其是的做法，将个人账户规模确定为11％；2000年国务院颁布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，将个人账户规模下调到8％，并要求做实；2005年国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，要求逐步做实个人账户(5％起步)，随后做实个人账户的试点地区从东北3省扩大到13个省区；2010年，相关部门批准辽宁省向已经做实的个人账户基金借支发放当期养老金，标志着做实个人账户遭遇困境；2013年相关部委启动养老保险顶层设计工作，部分研究机构提出“名义账户”或“大账户”方案，但决策部门未予以采纳；“十三五”规划要求“完善职工养老保险个人账户制度”，不再要求做实。回顾40年统账模式之争不难发现，职工基本养老保险制度改革是个人账户规模不断缩小的过程，亦是不断回归制度互助共济本质属性的过程。

　　2.制度责任主体之争：统筹层次不断提高

　　职工养老保险统筹层次的提高是沿着行政层级和行业—地方关系两条线索展开的。一方面，受到从单位保障向社会保障整体转型的路径制约，职工养老保险显然无法一步实现全国层面的社会统筹，而经历了一个按照行政层级序列，从区县统筹到地市统筹，再到省级统筹，最后将目标明确为全国统筹的过程。然而，由于各省区的实际情况差异较大，目前不同省区的实际统筹层次有较大差别。这种差别不仅体现在基金的统筹层次上，而且表现在实际费率、基金管理体制、养老金计发标准等政策内容上，使得原本应当全国统一的制度沦落为地方性制度安排，不仅影响了职工养老保险制度本身的可持续发展，也破坏了区域之间公平的竞争环境。2018年，国务院印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，向全国统筹迈出了实质性的步伐。

　　另一方面，统筹层次还经历了行业—地方关系的调整。国务院于20世纪80年代后期陆续批准了铁路、邮电、电力、水利、建筑5个部门实行养老保险行业统筹；1993年又批准了交通、民航等6个部门实行行业统筹⑧，由此导致行业统筹与地方统筹并存的混乱局面。直到1998年劳动和社会保障部成立，实现了养老保险行政管理的统一。同年8月，国务院发出《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，逐步实现了行业统筹向地方统筹的转变。回顾40年管理体制之争不难发现，职工基本养老保险制度改革是管理层级不断提升、管理主体不断集中⑨的过程，亦是以试点为引导、差异化的地方性制度安排走向以顶层设计为引导、统一化的全国性制度安排的过程。

　　3.制度功能之争：激励性与再分配

　　激励性与再分配性是养老保险制度设计中需要考虑的两个重要因素。其首先体现在个人账户与社会统筹的比例关系上。虽然从个体“经济理性”的角度出发，个人账户看似比社会统筹更具有激励性，但作为一种集体性和强制性的制度安排，这种激励机制并未实际发生作用⑩，上文对统账结合的回顾也说明了这一点。

　　激励性与再分配关系的平衡还体现在养老金待遇的确定方式上。1997年的改革统一了职工基本养老金的计发办法，其中基础养老金标准为本地上年职工月平均工资的20％，这种待遇计发办法与个人的缴费水平、缴费年限均无关系，而只与其所在地的经济发展水平有关，从而再分配性强、激励性较弱，几乎可以被视为一种均等化的养老金；2000年的试点方案调整了计发办法，将基础养老金水平与缴费年限相挂钩，同时引入个人账户养老金计发月数，将个人账户养老金水平与退休年龄相挂钩；2005年的改革在保留社会平均工资的同时，又通过引入个人指数化缴费工资，将基础养老金水平与缴费基数相挂钩，逐步实现了制度模式上强调社会统筹的根本属性与技术方案上兼顾激励性与再分配的平衡。综合考察职工养老保险的制度模式与计发办法不难发现，改革初期在制度模式上通过引入个人账户强调效率，但技术环节(计发办法设计)却以再分配为主；经过40年的改革，制度模式强化了社会统筹，而技术方案上则引入了激励因素，从而纠正了目标与技术手段的关系。