国家治理体系下党内法规建设的逻辑自洽

　　暨南大学党内法规研究中心研究员、暨南大学法学院/知识产权学院教授 高轩

　　党的十九届四中全会提出，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。中国共产党领导下的国家制度体系建设是推进我国国家治理体系和治理能力现代化的重要途径，而党内法规是提高党的执政能力和领导水平的重要制度，是完善全面从严治党的内在要求。为此，党的十九届四中全会要求加快形成完善的党内法规体系。在国家治理体系下，党内法规体系不仅要有效融入整个社会主义法治体系，还必须形成党内法规建设的内在逻辑自洽。

　　首先，党内法规根本制度、基本制度和具体制度的逻辑自洽。

　　《中国共产党党内法规制定条例》第三条规定“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据”。这明确了党内法规的概念及其制定的基础与依据。《中国共产党党内法规制定条例》第四条以列举的方式规定了制定党内法规的具体事项：党的各级各类组织的产生、组成、职权职责；党的领导和党的建设的体制机制、标准要求、方式方法；党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障；党的干部的选拔、教育、管理、监督。

　　虽然《中国共产党党内法规制定条例》第四条基于规范内容及调整对象进行了分类列举，但各类党内法规之间以及中央与地方党内法规之间的关系亟须理顺，应以系统化方式对党内法规进行归类梳理，形成党内法规制度的体系化。

　　党内法规制度体系化建设应有逻辑周延的分类。《中国共产党党内法规制定条例》第四条规定的具体类别过于笼统，以致实践中出现不同党内法规之间的交叉与重叠。为此，笔者认为应当从具体党内法规制度在整个党内法规制度体系中的地位这一角度，把党内法规制度分为党内法规根本制度、党内法规基本制度、党内法规具体制度。党内法规根本制度是各类党内法规制定的依据。例如，《中国共产党章程》是各类党内法规制定的基础与依据，属于党内法规的根本制度；再如，党的十九届四中全会提出党的领导制度是根本制度，那么关于党的领导方面的党内法规也是党内法规根本制度。党内法规基本制度由规范党的组织建设方面的党内法规组成，如关于党的建设的体制机制、标准要求、方式方法等方面的党内法规。党内法规具体制度是指那些规范各级党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障以及党的干部的选拔、教育、管理、监督等方面的党内法规。

　　党内法规根本制度是党内法规基本制度和具体制度制定的依据，党内法规基本制度又是党内法规具体制度的制定前提，党内法规具体制度是对党内法规基本制度的落实。明晰党内法规根本制度、基本制度与具体制度之间的逻辑关系，实现三者之间的逻辑自洽，才能理顺党内法规之间的逻辑关系，形成党内法规制度的体系化。

　　其次，党内法规制度体系、实施体系与保障体系的逻辑自洽。

　　党内法规制度体系是指由党内法规根本制度、基本制度和具体制度构成的统一整体。党内法规实施体系是指由党内法规的执行、遵守、监督、适用等各个阶段构成的彼此衔接、相辅相成、相互促进的完整有机体。党内法规保障体系是指由党内法规建设中的人、财、物等保障要素，包括党内法规理论研究保障、学科建设保障、人才队伍保障等方面构成的完整统一有机体。

　　我国改革开放前无古人，后启来者，承担着为世界提供“中国方案”“中国智慧”的历史使命。党的十九届四中全会为中国共产党领导下的国家治理体系和治理能力现代化，以及坚持和完善中国特色社会主义制度指明了方向。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，保证中国共产党的先进性，关键在于自我革命，这是关乎中国特色社会主义伟大事业成败的大问题。规范中国共产党的行动，除了依据国家法律，还要依据党的内部制度之治。这既是中国共产党执政法治化的应有之义，也是进一步完善党的领导方式、提升党的领导水平的重要保证。为此，要努力加强党内法规制度体系建设，但“徒法不足以自行”，党内法规制度必须严格执行，普遍遵守，统一适用，这就涉及党内法规制度的实施体系。将党内法规贯彻到各个方面，是中国国家治理体系和治理能力现代化的重要内容；同时，党内法规制度体系建设和党内法规实施体系建设，都必须依靠强有力的保障体系，既要有党内法规理论研究的保障，又要有党内法规人才建设的保障。

　　党内法规制度体系建设是党内法规实施体系建设的基础与前提，党内法规实施体系建设是将党内法规实施于现实，调整具体行为的关键过程与手段，党内法规保障体系建设是党内法规制度体系建设和党内法规实施体系建设的保障与后盾。只有正确处理好党内法规制度体系、实施体系和保障体系的关系，实现三者之间的逻辑自洽，才能形成从党内法规人才培养、理论研究到党内法规制度建设、实施与保障的良性循环，助推党内法规制度建设实践。

　　（本文系暨南卓越智库课题“新时代党内法规制度体系研究”、暨南大学党内法规研究中心课题“党内法规的宪法精神之体现”阶段性成果）